來源：明源不動產(chǎn)研究院  原文鏈接：

　　城投作為中國特色的產(chǎn)物，自上個(gè)世紀(jì)90年代誕生以來，已經(jīng)走過了30多個(gè)年頭。30多年來，正是因?yàn)槌峭豆镜拇嬖?，我國的城?zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市面貌日新月異。與此同時(shí)，在城投公司產(chǎn)生、發(fā)展、繁榮和轉(zhuǎn)型的過程中，行業(yè)內(nèi)外對其認(rèn)知也在不斷發(fā)生著變化。

　　城投的歷史貢獻(xiàn)

　　城投，肩負(fù)著推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的使命和責(zé)任，是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要推手。其歷史貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1）拓寬了城市建設(shè)的資金渠道

　　長期以來，我國地方政府肩負(fù)著促進(jìn)地方發(fā)展的重任，這一職能的實(shí)現(xiàn)需要大量資金，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　1994年分稅制改革后，留存給地方的可用財(cái)力有限，但地方承擔(dān)的事權(quán)卻未減少。財(cái)權(quán)和事權(quán)產(chǎn)生了錯(cuò)位。舊《預(yù)算法》體系下，地方政府不允許舉債融資。本地的稅收和上級轉(zhuǎn)移支付除了用于維持城市基本運(yùn)轉(zhuǎn)，剩余可用于開展項(xiàng)目建設(shè)的很少。

　　發(fā)展才能有錢（經(jīng)濟(jì)增長），而有錢（啟動資金）才能發(fā)展，怎么辦呢？地方政府開始在土地等資產(chǎn)上做文章，并成立了城投公司，有效打破了制度上的制約，創(chuàng)造性地解決了中國城市建設(shè)發(fā)展中的資金瓶頸難題。

　　在地方政府的各類資產(chǎn)注入、現(xiàn)金流包裝、項(xiàng)目打包、擔(dān)保增信等支持下，城投公司通過銀行貸款、發(fā)行債券、融資租賃、信托等渠道，向銀行等各類金融機(jī)構(gòu)籌集了大量資金，有效解決了地方政府的資金難題，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　國發(fā)〔2014〕43號文出臺后，城投公司的政府融資職能雖被剝離，但為城市建設(shè)發(fā)展的資金籌措功能并未喪失。

　　2）提升了城建項(xiàng)目的運(yùn)作效率

　　從我國的城市管理來看，地方政府是城市發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和決策者，同時(shí)又是城市建設(shè)的主要投資者，擔(dān)負(fù)著城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的多重角色。

　　項(xiàng)目指揮部制一度扮演著重要的角色，但這種制度的缺陷也很明顯：存在管理成本高、專業(yè)技術(shù)水平弱、人員關(guān)系復(fù)雜、賬務(wù)管理混亂、項(xiàng)目運(yùn)營能力弱等一系列問題。隨著城市管理要求的不斷提升，這種臨時(shí)性的項(xiàng)目管理模式弊端越發(fā)明顯，很難適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

　　要破除上述弊端，一個(gè)專門性、專業(yè)性的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)就顯得十分必要。城投公司設(shè)立之初的主要目的是為項(xiàng)目融資，因?yàn)樵谌谫Y過程中必須要關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營模式，所以，城投公司對城建項(xiàng)目也十分了解，這為其深入?yún)⑴c項(xiàng)目融資后端的工作提供了先天條件。為此，各地紛紛讓城投公司介入城建項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，甚至不少地方的城投以住建系統(tǒng)班底成立。

　　不少城投公司按照「政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作」的理念推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程，從項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)、資金運(yùn)作、項(xiàng)目管理等角度規(guī)范了項(xiàng)目運(yùn)作。

　　近年來，不少城投公司更是搭建了「投融建營」一體化數(shù)字平臺，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的高效化、精細(xì)化、集約化、平臺化管控。戳我，項(xiàng)目盈利精準(zhǔn)預(yù)測，收益看得清，風(fēng)險(xiǎn)控得住

　　3）極大的推動了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

　　1949年，中國的城鎮(zhèn)化率只有10.6%。改革開放初期，也僅有17.9%。當(dāng)時(shí)，相較于發(fā)達(dá)國家，我國的城鎮(zhèn)化率落后了50個(gè)百分點(diǎn)左右；即便相較于東南亞、南美等發(fā)展較快的經(jīng)濟(jì)體，我國的城鎮(zhèn)化水平也落后了大約一半。

　　城鎮(zhèn)化水平的提高，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升的重要體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先是基礎(chǔ)設(shè)施要跟得上，其次才是產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、服務(wù)集成。

　　基礎(chǔ)設(shè)施既包括道路、交通、水務(wù)等，也包括科教文衛(wèi)等配套設(shè)施，項(xiàng)目建設(shè)具有周期長、涉及面廣、外部性強(qiáng)等特點(diǎn)。

　　城投公司的主要職能是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升等提供項(xiàng)目融資，同時(shí)積極參與各類項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營與管理。

　　城投公司在政府的支持下、金融機(jī)構(gòu)的參與下，打通了資金通路，各類規(guī)模龐大的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目得以快速上馬，我國的城鎮(zhèn)化水平快速增長。2023年末，我國的城鎮(zhèn)化率增長至66.16%，城鎮(zhèn)常住人口9.33億人，城投功不可沒……

　　4）改善了城鄉(xiāng)居民的宜居水平

　　早期，作為典型的發(fā)展水平滯后的發(fā)展中國家，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境污染嚴(yán)重、住房資源緊張、城市街面破舊、治安問題頻發(fā)等。

　　20世紀(jì)末，我國逐步開始推進(jìn)保障性住房建設(shè)，2005年開始實(shí)行棚戶區(qū)改造，2008年以后棚戶區(qū)改造加快了步伐，后續(xù)又陸續(xù)開展了貨幣化安置、三年棚改計(jì)劃等。城投公司承擔(dān)了大量的安置房、回遷房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公租房、廉租房等各類保障性住房建設(shè)，徹底改變了城鄉(xiāng)居民的居住條件。

　　針對路況基礎(chǔ)差、交通運(yùn)營能力弱的問題，城投公司一方面加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，平整和拓寬道路，另一方面投入人力、物力，開展公共交通運(yùn)營工作。

　　隨著城市汽車保有量增多，出現(xiàn)了停車難等問題，城投公司又規(guī)劃建設(shè)停車位，甚至利用互聯(lián)網(wǎng)平臺整合各類停車資源，上馬智慧停車系統(tǒng)，建設(shè)立體停車庫等。在大型城市，城投公司還有地鐵的建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)。當(dāng)下，新能源汽車成為趨勢，城投公司還廣泛參與到了充電樁的建設(shè)和運(yùn)營中。

　　除了住和行兩大常見的民生工程外，城市供排水保障、能源供應(yīng)等也是廣大城投公司的重要工作。此外，城投公司還承擔(dān)城市園林綠化、亮化等工程的升級改造，以及公園、廣場、健身設(shè)施、文化場館的建設(shè)和運(yùn)營等，讓城市變得越來越美好、溫馨。

　　城投產(chǎn)生的問題

　　城投在推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也產(chǎn)生了一些問題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

　　城投的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前最為突出的問題之一。由于城投承擔(dān)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往需要大量的資金投入，而城投公司的資金來源主要依賴于政府財(cái)政支持、銀行貸款和發(fā)行債券等渠道。

　　2009年，我國政府為應(yīng)對國際金融危機(jī)推出4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，城投公司如雨后春筍般冒出，極大地推動了基礎(chǔ)設(shè)施的上馬和建設(shè)。不過，由于快速擴(kuò)張，城投公司在內(nèi)部管理方面存在諸多問題，如財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、內(nèi)部控制不力等。這導(dǎo)致資金使用不當(dāng)、財(cái)務(wù)信息不透明等問題頻發(fā)，加大了城投公司的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　例如，一些城投公司由于財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，存在資金挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)等問題；同時(shí)，由于內(nèi)部控制不力，導(dǎo)致項(xiàng)目成本超支、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。戳這里，讓國有資產(chǎn)評估有重點(diǎn)，盤活有抓手

　　某些城投公司由于過度依賴高成本的短期融資方式，導(dǎo)致融資成本高昂，且存在資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。一些城投公司因?yàn)閭鶆?wù)問題而陷入困境，甚至面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是隨著近幾年房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整，土地出讓金收入銳減之后，這一矛盾更變得尤為突出。

　　對此，監(jiān)管部門也洞若觀火，很早就開始規(guī)范城投的融資，并著手處理新增隱性債務(wù)。近幾年取得了積極成果。去年，更是推出了12萬億的化債組合拳。為化解包括城投債務(wù)在內(nèi)的地方債，提供了強(qiáng)大的支持。

　　2）運(yùn)營效率問題

　　由于其承擔(dān)的任務(wù)以及誕生的背景，城投公司的市場化程度普遍不高，所以在運(yùn)營過程中也面臨著一些效率問題。

　　一方面，由于城投公司往往承擔(dān)著多個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營任務(wù)，項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)和管理難度較大。

　　另一方面，城投公司的運(yùn)營模式和管理機(jī)制相對較為傳統(tǒng)和保守，缺乏創(chuàng)新和靈活性。這導(dǎo)致城投公司在項(xiàng)目推進(jìn)和資金使用等方面存在效率不高的問題。

　　此外，由于城投公司通常承擔(dān)了大量的公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的收益往往較低，甚至可能出現(xiàn)虧損。長期以來形成的慣性，使其對市場變化的敏感度不高。例如，一些城投公司過于樂觀，投資的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，由于市場需求不足或運(yùn)營效率低下，導(dǎo)致項(xiàng)目收益不佳，甚至形成不良資產(chǎn)……頭部國企都在用的云資管平臺，點(diǎn)擊了解

　　3）自身定位問題

　　城投公司歷史上在區(qū)域、城市、園區(qū)等基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，但隨著政府投融資職能的剝離，城投公司原先的核心定位逐漸模糊，新時(shí)代下，新的市場化為主導(dǎo)的定位亟需重塑。

　　然而，由于城投公司的歷史背景和特殊性質(zhì)，其市場化轉(zhuǎn)型難度較大。一方面，城投需要擺脫對政府財(cái)政支持的過度依賴，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和自我造血；另一方面，城投還需要適應(yīng)市場化競爭的環(huán)境和規(guī)則，提高自身的競爭力和創(chuàng)新能力。

　　當(dāng)前，不少城投公司仍然過度依賴政府指令性任務(wù)，缺乏市場化投資和經(jīng)營的業(yè)務(wù)，導(dǎo)致核心業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)模式缺失。這種情況下，城投公司難以形成自身的核心競爭力和市場優(yōu)勢。

　　城投的發(fā)展方向

　　面對問題和挑戰(zhàn)，城投需要積極探索未來的發(fā)展方向和路徑。以下是對城投公司未來發(fā)展方向的一些思考和建議：

　　1）加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

　　債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是城投當(dāng)前面臨的最大問題之一。因此，城投公司需要加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

　　一方面，城投公司需要加強(qiáng)對自身債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的監(jiān)測和分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，城投公司還需要積極尋求多元化的融資渠道和方式，降低對單一融資渠道的依賴程度。同時(shí)，城投公司還需要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作和溝通，爭取更多的金融支持和幫助。

　　2）提高運(yùn)營管理效率

　　提高運(yùn)營效率是城投未來發(fā)展的重要方向之一。城投公司需要優(yōu)化項(xiàng)目管理流程和提高項(xiàng)目管理水平，加強(qiáng)項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)和管理力度。

　　同時(shí)，城投公司還需要積極引入先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的效率和質(zhì)量。

　　例如，城投公司可以借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段，建立項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫等信息化平臺，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的信息化和智能化。這方面，已經(jīng)有非常多的優(yōu)秀案例。

　　3）加速業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級

　　很顯然，在上一階段，城投公司很好地完成了自身的使命。但面向未來，城投公司要生存發(fā)展就必須要轉(zhuǎn)型升級。

　　市場化轉(zhuǎn)型是城投公司未來發(fā)展的必然趨勢。一方面，城投公司需要逐步擺脫對政府財(cái)政支持的過度依賴，通過市場化運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和自我造血；另一方面，城投公司還需要適應(yīng)市場化競爭的環(huán)境和規(guī)則，提高自身的競爭能力……

　　具體到轉(zhuǎn)型方向，目前已經(jīng)有一批城投公司走出了新路。

　　一、轉(zhuǎn)型城市綜合運(yùn)營商

　　這是城投轉(zhuǎn)型案例最多的方向。通過授予城投公司特許經(jīng)營專營權(quán)，城投平臺可圍繞區(qū)域內(nèi)與民生相關(guān)、有市場現(xiàn)金流的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及特定市場化經(jīng)營性項(xiàng)目展開轉(zhuǎn)型，比如整合區(qū)域內(nèi)分散的公用事業(yè)企業(yè)，打造全區(qū)域性的民生綜合平臺，基于城投獨(dú)特的市場地位擴(kuò)大規(guī)模效應(yīng)，激活低效資產(chǎn)，保證盈利能力，與城市發(fā)展相伴成長。盤清資產(chǎn)底數(shù)，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失，點(diǎn)擊了解

　　比如，作為國內(nèi)最早的城投公司之一，上海城投通過多元化經(jīng)營、優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理等措施，成功轉(zhuǎn)型為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的綜合運(yùn)營商。

　　二、向產(chǎn)業(yè)投資主體轉(zhuǎn)型

　　城投公司進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資，旨在引領(lǐng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，并最終助力所在城市實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。去年，就有大量的城投公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)投公司……

　　當(dāng)然，打造產(chǎn)業(yè)投資主體需要投入大量的資金，且存在投資失敗的可能性，因此對區(qū)域的產(chǎn)業(yè)類型要求較高，一般集中于本區(qū)域的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

　　城投平臺可以結(jié)合政府財(cái)政資金和自有資金，通過成立產(chǎn)業(yè)基金的形式集聚資金，吸引社會資本的參與。

　　這種模式，在合肥、深圳、青島、蘇州等地，都已經(jīng)有大量成功的實(shí)踐。

　　三、向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型

　　對于傳統(tǒng)上以委托代建業(yè)務(wù)為主的城投平臺來說，向建筑工程企業(yè)轉(zhuǎn)型也是一個(gè)可行的方向。

　　這部分城投轉(zhuǎn)型可以從熟悉的工程項(xiàng)目著手，向上下游延伸。向上游延伸即自行從事工程建設(shè)，賺取施工利潤；向下游延伸則是承接完工項(xiàng)目的經(jīng)營和管理，如成立物業(yè)管理公司，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)和保障性住房小區(qū)提供物業(yè)服務(wù)，收取管理費(fèi)用。

　　該轉(zhuǎn)型方向，對資源質(zhì)量要求較高且存在項(xiàng)目前期開支較大的問題，因此需要城投有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)、商業(yè)發(fā)展實(shí)力，擁有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，或者掌握較高的區(qū)域資源稟賦。

　　四、邁向市場化、經(jīng)營化

　　城投公司還可以通過參與多樣化的經(jīng)營化項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)向市場化、經(jīng)營化主體的轉(zhuǎn)型。比如在區(qū)域內(nèi)打造商業(yè)綜合體以及參與部分房地產(chǎn)項(xiàng)目；增加園區(qū)運(yùn)營業(yè)務(wù)收入、金融業(yè)務(wù)收入等。

小  結(jié)

　　城投在中國城市化和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但也面臨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盈利模式單一等問題。未來，城投公司需要轉(zhuǎn)型升級，才能繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。城投公司的轉(zhuǎn)型方向多種多樣，關(guān)鍵在于結(jié)合自身實(shí)際情況和區(qū)域環(huán)境，選擇最適合自己的轉(zhuǎn)型路徑。

　　※ 這是2025年明源不動產(chǎn)研究院「城投城建」主題文章第3篇。